O niekonstytucyjności zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na epidemię Covid-19 - analiza wyroku WSA w Opolu

Nie ulega wątpliwości, że aktualna sytuacja prawna przedsiębiorców działających w branżach szczególnie narażonych na straty w związku z pandemią koronawirusa, jest trudna i nie ma co ukrywać – skomplikowana. W ostatnich miesiącach ilość wydawanych i wciąż aktualizowanych rozporządzeń jest ogromna, co powoduje zachwianie jednego z głównych filarów prowadzenia działalności gospodarczej, jaką jest pewność i stabilność stanu prawnego, w oparciu o który działają przedsiębiorcy.

Obowiązujące obecnie przepisy prawa, w tym przede wszystkim znowelizowana ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, potrzymały istotne ograniczenia, czy też zakazy prowadzenia określonych działalności gospodarczych – początkowo do dnia 17 stycznia 2021 r., zaś aktualnie okres ten wydłużono do dnia 31 stycznia 2021 r.

Wydanie powyższego, kolejnego już tzw. zakazowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. spotkało się z negatywną oceną licznych przedsiębiorców, którzy ośmieleni m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20, podejmują inicjatywy zmierzające do ponownego otwarcia ich przedsiębiorstw i prowadzenia działalności pomimo nadal obowiązujących restrykcji. Jak podaje m.in. portal 24jgora.pl, w Karpaczu 100 na 600 przedsiębiorców z branży hotelowej zamierza wznowić swoją działalność począwszy od 18 stycznia 2021 r.

Mając na uwadze, że m.in. powyższy wyrok WSA w Opolu jest jednym z czynników, który w znacznej mierze ośmielił przedsiębiorców do jawnej działalności wbrew zakazom płynącym z zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., postanowiliśmy w syntetyczny, a nade wszystko merytoryczny i prawny sposób odnieść się do wniosków płynących z powyższego orzeczenia i jego ewentualnego wpływu na faktyczną sytuację prawną każdego indywidualnego przedsiębiorcy.

Czego dotyczy wyrok WSA w Opolu?

Omawiany przez nas wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r. został wydany w sprawie, w której przedsiębiorca – fryzjer, odwołał się od decyzji organu drugiej instancji, tj. Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Prudniku.

Organ pierwszej instancji, po otrzymaniu notatki urzędowej z Komisariatu Policji z której wynikało, że w określonym dniu w zakładzie fryzjerskim przedsiębiorca dokonywał strzyżenia klienta, a zarówno fryzjer, jak i klient nie stosowali się do obowiązku zakrywania ust i nosa, wydał decyzję, w której nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Uzasadnieniem dla wymierzenia powyższej kary pieniężnej miało być działanie przedsiębiorcy sprzeczne z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., mocą którego działalność związana z fryzjerstwem była całkowicie zakazana. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w związku z czym przedsiębiorca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyniku rozpoznania ww. skargi wydał omawiany wyrok.

Argumentacja Sądu – na czym polega niekonstytucyjność ograniczeń, nakazów i zakazów nakładanych na przedsiębiorców

Mocą analizowanego wyroku uchylona została decyzja organu drugiej instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, a postępowanie administracyjne zostało umorzone w całości. Przyczyny, dla których WSA wydał powyższe rozstrzygnięcie można by co prawda w uproszczeniu sprowadzić do hasła niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których wprowadzony został m.in. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej dla określonych branż. Pojęcie niekonstytucyjności należy jednak rozwinąć i wyjaśnić jego znaczenie – zarówno w kontekście tej konkretnej sprawy rozstrzyganej przez Sąd, jak i spraw innych, licznych przedsiębiorców, którzy zamierzają działać w oparciu o założenie, że ciążące na nich restrykcje są niekonstytucyjne.

Poniżej argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu odnosząca się do niekonstytucyjności przepisów w kilku najważniejszych punktach:

1. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2020 r. WSA w sposób przejrzysty wskazał, że mając do wyboru zwykłą drogę legislacyjną (zwykłe ustawy, rozporządzenia) i tryb szczególny przewidziany w 232 Konstytucji RP pozwalający Radzie Ministrów wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni stan klęski żywiołowej, Rada Ministrów wybrała tzw. zwykłe środki legislacyjne do uregulowania sytuacji prawnej w kraju na czas trwania pandemii. Co w tym niekonstytucyjnego? Otóż to, że wyłącznie formalne i zgodne z Konstytucją wprowadzenie stanu klęski żywiołowej pozwala prawodawcy na wprowadzanie wyjątkowych ograniczeń praw i wolności obywatela. Wyjątkowa sytuacja, z jaką mamy do czynienia obecnie w kraju winna zostać zatem uregulowana poprzez wprowadzenie stanu klęski żywiołowej, a następnie działanie na podstawie przepisów ustawy o stanie klęski żywiołowej, która szczegółowo opisuje zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka, w tym swobody działalności gospodarczej. W Polsce, pomimo wystąpienia wszelkich przesłanek do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, Rada Ministrów nie sięgnęła po szczególne, nadzwyczajne uprawnienia prawodawcze, a pozostała przy zwykłych formach. W ocenie WSA – skoro wybrana została ów zwykła forma –  „w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń”. WSA przytacza przy tym treść przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej, który wymienia ograniczenia, jakie są możliwe do wprowadzenia w przypadku obowiązywania stanu klęski żywiołowej, m.in. – zawieszenie działalności określonych przedsiębiorców, nakaz lub zakaz prowadzenia działalności określonego rodzaju, czy też nakaz lub zakaz określonego sposobu przemieszczania się. To wszystko wyjątkowe środki, jakie zarezerwowane zostały dla trybu wynikającego z wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, który to stan nie został w Polsce wprowadzony. Cytując uzasadnienie wyroku WSA:
   „(…) podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.”
2. Kolejnym z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jaki został naruszony przez aktualny tryb prawodawczy, jest w przekonaniu WSA przepis art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ponadto WSA przytoczył przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że rozporządzenia muszą zostać wydawane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Rozporządzenia mają bowiem funkcję techniczną, doprecyzowującą jedynie te materie, które w swej istocie i kluczowych zapisach muszą znaleźć się w treści ustawy.

W tym zakresie niekonstytucyjność obowiązujących przedsiębiorców zakazów przejawia się aż w trzech aspektach:

1) we wprowadzeniu ich mocą rozporządzenia, nie zaś ustawy,

2) rozporządzenia wprowadzające surowe restrykcje wydawane są na podstawie upoważnień ustawowych, przy czym upoważnienia te nie zawierają niezbędnych wytycznych dla rozporządzeń, co powoduje, że treść rozporządzeń może być kształtowana w zasadzie dowolnie,

3) zapisy ustawy zasadniczej traktują o możliwości ograniczenia praw i wolności, przy jednoczesnym zachowaniu istoty tych praw, zaś przepisy, które wprowadzają de facto zakaz danych działalności, jest sprzeczne z istotą swobody działalności gospodarczej – zakaz działalności nie może być traktowany jako forma ograniczenia tejże działalności.

Jakie znaczenie ma wyrok WSA w Opolu dla przedsiębiorców chcących wznowić działalność gospodarczą pomimo obowiązujących przepisów?

Odpowiedź na powyższe pytanie niestety nie jest prosta ani jednoznaczna. Niewątpliwie wydanie powyższego wyroku stanowi jeden z głównych argumentów przedsiębiorców, by wbrew nadal obowiązującym zakazom, ponownie otworzyć swoje przedsiębiorstwa dla klientów. Impakt psychologiczno-społeczny jest zatem nieoceniony.

Zwrócić jednak należy uwagę na zasadniczą kwestię – analizowany wyrok WSA, czy też inne wyroki, jakie pojawiają się w tej materii, są póki co pojedynczymi orzeczeniami sądów niższych instancji. W z tego rodzaju spraw nie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, zgodnie z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym, do formalnego badania konstytucyjności obowiązujących przepisów powołany jest Trybunał Konstytucyjny i należy się spodziewać, że finalnie kwestia rozstrzygnięcia konstytucyjności przywołanych wyżej unormowań będzie przedmiotem badania przez TK. Pomijamy w tym miejscu całkowicie sytuację prawną i polityczną jaka panuje wokół Trybunały Konstytucyjnego.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił zastosowania ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., jako niekonstytucyjnego z tej przyczyny, że na mocy przepisu art. 178 Konstytucji RP miał taką kompetencję – w przeciwieństwie do organów sanepidu. Sędziowie bowiem przy sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, stąd też sądy w ramach wydawanych przez siebie orzeczeń mogą na potrzeby konkretnej sprawy rozważać zgodność z konstytucją przepisów, w oparciu o które orzeczenie ma być wydawane. Kompetencji takiej nie posiadały organy pierwszej i drugiej instancji, które zobowiązane były wydać zaskarżone decyzje w oparciu o obowiązujący stan prawny.

Konkluzja ta jest bardzo istotna dla przedsiębiorców. Jeżeli bowiem zdecydują się na wznowienie swej działalności, muszą być gotowi na to, że zostaną na nich nałożone kary pieniężne, zaś ewentualne ich uchylenie nastąpi najpewniej dopiero na drodze sądowej, gdzie możliwym będzie badanie przez sąd konstytucyjności przepisów.

Jak postępować w przypadku wznowienia działalności gospodarczej pomimo obowiązujących restrykcji?

Przede wszystkim warto zachować spokój i nie dać ponieść się emocjom.

Ponadto bezwzględnie należy przestrzegać zasad bezpieczeństwa i higieny takich jak odpowiedni dystans, częsta dezynfekcja pomieszczeń, powierzchni i dłoni, jak również zakrywanie nosa i ust. To niby truizm, ale właśnie o podstawy warto zadbać przede wszystkim.

W przypadku kontroli z ramienia organów sanitarnych warto spokojnie i rzeczowo współpracować. W sytuacji, w której nałożona zostanie na przedsiębiorcę kara pieniężna (w drodze decyzji administracyjnej), trzeba wiedzieć, że jest ona natychmiast wykonalna. Oznacza to, że organ może natychmiast przystąpić do egzekucji administracyjnej nałożonej kary poprzez np. zajęcie rachunku bankowego. Co jednak ważne – istnieje możliwość złożenia wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji w odwołaniu od tejże decyzji.

Pamiętać również należy, że Policja w ramach kontroli przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych, może dokonywać czynności rozpoznawczych mających na celu zapobieganie, czy wykrywanie wykroczeń. Wykroczeniem – w świetle przepisu art. 54 ustawy Kodeks wykroczeń jest wykraczanie przeciwko przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych (np. brak zasłoniętych ust i nosa na ulicy). Policja posiada uprawnienie do legitymowania osób w celu ustalania ich tożsamości, więc czynności legitymowania należy się poddać. W przypadku zaś woli nałożenia przez funkcjonariuszy mandatu – można go nie przyjąć, co równoznaczne będzie z wniesieniem przez Policję wniosku o ukaranie do sądu.

Na koniec warto zauważyć, że analizowany wyrok WSA został wydany w czasie, gdy obowiązywało jedno z poprzednich rozporządzeń Rady Ministrów zawierających restrykcje i zakazy (pierwszy lockdown). Mimo zmiany stanu prawnego, tj. wydawania kolejnych rozporządzeń, powyższa argumentacja prawna pozostaje aktualna również dla bieżącego rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.

Każdy z przedsiębiorców podejmując decyzję o kontynuacji działalności pomimo istniejących zakazów działa na swoją odpowiedzialność i warto, aby był zaznajomiony zarówno ze stanowiskiem sanepidu, jak i pierwszymi orzeczeniami sądów administracyjnych.

Partnerem przy tworzeniu powyższego artykułu był Akcept.eu